柯华庆与政务参赞的对话（附音频）

理解党规与国法的关系：柯华庆与政务参赞的对话（附音频）

2018年12月21日上午，中国政法大学柯华庆教授与日本驻华使馆政务参赞野野村海太郎和研究员伊藤淑美在中国政法大学海淀校区科研楼会议室就“党法关系”问题进行了友好会谈。参与会谈的人员还有中国政法大学法理学专业博士生杨明宇和国际交流与合作处官员万乐。

会谈的开始，野野村先生说明自己一直以来对中国法治问题都很关注，通过“党规研究小组”公众号了解到柯华庆教授有关党规的研究，很高兴能与柯教授有当面交流的机会。

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野野村

结合我自己对中国法治的认识与思考，最关心的问题是，党大还是法大？

柯华庆

 

 “党大还是法大”是一个中国特有的理论问题，受到广泛的关注。按照习近平总书记的说法，“党大还是法大”是个伪命题，因为作为一个组织的“党”和作为一种规范的“法”之间不具有可比性。我们可以将这个问题转化成“党规大还是国法大”或者“党中央大还是全国人大大”来思考。

解决这个问题的第一步是在思维上突破西方非此即彼的二值逻辑。实际上中国的基石有两个：人民主权和党的领导，二者是相互结合的关系。中央各种文件中会同时提到“中国共产党的领导”和“以人民为中心”两个方面，这是中国政治坚持的两个基本点。要特别注意的是，中国是人民民主国家，党不是主权者，而是一种领导者。美国政治学家伯恩斯对“领导”的定义是：“领导是领导者与追随者的关系，领导者与追随者以互相提升的动机和道德水平而彼此结合，为了共同追求的价值而行动。”这种对领导的理解突破了非此即彼的二值逻辑，认为领导者与追随者是紧密结合在一起的，很符合中国的现实。所以，党的领导和人民主权不是二选一的对立关系，而是领导者与追随者之间的结合关系。不过在现实的政治中，这种结合有可能不够紧密、产生偏离。在中国共产党的历史上产生过偏离，党及时纠正了自身的错误，最终与人民紧密结合在了一起。中国现在面临的根本问题是：如何从法律层面保证这种偏离不再产生、保证党的领导与人民主体地位更加紧密的结合。

我们先将法治的问题放在一边，因为思考这个问题的前提是理解中国共产党的性质。中国共产党与西方政党有着本质上的区别。首先，中国是“先有党后有国”，而非西方的“先有国后有党”。无论你是否认同党的领导，中国共产党领导中国人民创立了中华人民共和国，“没有共产党就没有新中国”是历史事实。其次，中国共产党的党员是经过严格挑选的，具有先进性和代表性。中国共产党最初是工人阶级的先进分子，代表工人阶级和工农联盟。“三个代表”理论提出之后，扩大了党的代表性。中国共产党不仅仅是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。中国共产党代表的是最广泛的全国人民利益，而非西方政党代表的部分选民的利益。明确中国共产党与西方政党的不同之后，就能更好的理解中国的政治体制。

理解了以上中国共产党与西方政党的区别之后，我们来进一步对比二者本质的不同。中国共产党是中国的领导党，同时是唯一的执政党。其执政党的身份与西方类似，都是通过党员代表进入国家机构掌握政权实现的。中国共产党的党员占据国家机构的绝大多数职位，所以中国共产党是中国唯一的执政党，八个民主党派和无党派人士是参政党。党员是公民，必定要遵守国家法律，由于自愿入党，又要遵守党规。党员进入国家政权机关之后，成为了公职人员，也要遵守相关的国家法律。所以，中国共产党作为执政党不是通过整体来体现的，而是通过党员代表来体现的，这些党员既要遵守国法又要遵守党规。我们应当认识到，中国共产党的特殊之处在于其“领导党”的身份。中国共产党在1949年之前就是领导党，过去领导革命，现在领导建设和改革。领导方式是通过党组织的“集体领导”体现出来。领导党是一个整体、一个组织，而非单独的、分散在国家机关中的党员代表。之前我们已经解决了，作为执政党的中国共产党在国家法律之下。我们现在面临的核心问题是，如何在法治中摆正作为一个整体的领导党的位置。

回过头来，我们再看中国的法治问题。中国在十四大之后就确立了社会主义市场经济，市场经济需要通过规则确定各种利益，必须依赖法治。十五大的时候中国共产党提出“中国共产党领导中国人民依法治国”，虽然提出了依法治国的理念，但是党还是在法的前面。很多外媒质疑党是不是在法的里面，这是核心问题。实际上十八届四中全会回答了这个问题，提出“完善的党内法规”属于中国特色社会主义法治体系的一个部分。如果我们能认识到党法也是一种法，那么中国共产党也就落入法治的框架中了。

这里我们需要对“党法”的概念做一个说明。我们一般讲的“党内法规”实际上包括“党德”和“党法”。党法的要求比国法更高，是刚性的规定。党德是对党所追求的理想、秉承的宗旨、弘扬的道德的成文化表达，是党规的重要部分。党德的作用不仅仅是道德宣誓，而且是通过一系列体制机制的运作和程序的展开使党德深入到每个党员的内心。典型的党德如《中国共产党廉洁自律准则》，对党员和党员领导干部提出了更高的道德要求。中国的法是由党法和国法两部分同时构成的。一个统一的国家，法治必定是统一的，现在我们需要面对的问题就变成了如何将党法和国法有机统一。

现代中国形成的党法与国法的关系结构与中国古代的治理结构有同构性。中国古代从西汉开始形成了比较稳定的“礼法并治结构”。“刑不上大夫，礼不下庶人”说明古代中国的治理结构是两层的。与这种结构类似，现代的党规与国法并行的结构也是两层的，可以将党员比喻成“现代君子”、党规相当于“现代的礼”，共产党相当于“现代君主”。“现代君主”的概念是意大利学者葛兰西提出的，他在《现代君主论》中系统阐释了共产党是现代君主。现代性在这里指的是民主性，现代君主指的是民主革命之后的“君主”。共产党是代表人民的政党，所以是“现代君主”。从整个人类的历史来看，在民主革命之前对大国治理比较有效的都是君主制。新中国经历过民主革命，我将现在的民主体制概括为“党导民主制”，就是党领导下的民主政治，也可以叫做“现代君主制”。与其相对应，西方民主制的典型是“党争民主制”。

党导民主制决定了中国的法治结构是两层结构的，像复式楼。上层是党内法规，下层是国家法律，楼梯是党导法规，通过这种方式可以构建统一的法治体系。首先，用党内法规将党自身治理好，以制度的方式保证其先锋队的性质，能够始终代表人民的利益。其次，国家法律处于“复式结构”的下层，是在党的领导下制定的。最后，党导法规是党内法规和国家法律之间的连接（楼梯）。党内法规只规范党员和党组织，国家法律规范的是公民，党导法规规范的则是党与国家和人民之间的领导关系。现有的党导法规，例如《中国共产党统一战线工作条例》、《中国共产党党组工作条例》。要想将党内法规、党导法规和国家法律相统一，就必须从宪法层面来建构这种双层的法治体系。2015年3月，我提出党导立宪制，全称是立宪党导民主制，指的是对党导民主制进行立宪规范，不是仅仅指党领导人民制定宪法。

研究中华人民共和国宪法的历史可以发现，党导立宪制已经经过了两个阶段。1982年宪法在序言中规定了党的领导，实际上是一种“隐规则”的党导立宪制，是第一阶段。2018年宪法修正案将党的领导写入总纲第一条，是“显规则”的党导立宪制，是第二阶段。我提出的第三个阶段的党导立宪制应该是“明规则”的，具体来说在宪法中专列一章将中国共产党基本的领导权范围列出来。例如，中国共产党的总书记是国家主席，总书记的任期和换届由党章规定，中国共产党对军队的绝对领导等等。并且可以将《中国共产党章程》附在宪法之后，形成一个二元的宪治结构。如果建立起明规则的党导立宪制，那么中国的政治就能走向公开透明，走上法治之路。

政治人不是为自己服务的，而是为公共利益服务的，中国的古典政治和西方的古典政治都倡导德行。亚里士多德按统治人数多少将政体分为君主制、贵族制和民主制。无论统治人数多少，只要是能够为公共利益服务，那么就是正常的政体。也无论统治人数多少，如果追求的是自身利益，就沦为坏的政体，分别对应僭主制、寡头制和平民制。现实中的人既有利己的一面又有利他的一面，有的人极端自私，有的人更愿意为公众服务。我们的体制应当将愿意为公共利益服务的人选出来，同时对他们进行规范和教育。柏拉图有个说法是，现实中，法治的君主制是最不坏的体制。在现代民主社会，我提出这样一个命题：“立宪的、法治的党导民主制是最不坏的体制”。中国共产党是从各行各业的先进分子中选出的，本来就有民主性，同时又有先进性。我们再用党规对共产党进行规范，这可能是现实中能做到的最好的体制，具有正当性和优越性。

野野村

您的解释令人耳目一新，富有启发性。我自己受到西方政治理论的影响，对中国的理解还不够深入。我还想请教以下几个问题：

党员的道德要求高于其他中国公民，处于道德高地，那么党员是否有义务服从国法？很多西方媒体的看法是“党领导一切，所以党员无需遵守国法”，这种看法对吗？

柯华庆

 

外媒认为党员有法外的特权的看法是完全错误的。党员首先是公民，当然要服从国家法律。与群众相比，对党员的要求更高，适用的规范也更多，既要遵守国法又要遵守党规。普通党员、党员领导干部、党员高级领导干部、党的总书记，都要遵守国家法律。同时“多一重身份就多一重规矩”，党内职位越高，对其要求就越多、越高、越严。做一个通俗的比喻：如果你结婚了就不能再享受单身汉的自由。如果你自愿入党，就当然要接受更高的要求。

野野村

党组织有没有义务遵守宪法和国法？如何理解党组织和法的关系？

柯华庆

 

我们明确党组织在宪法之内，因为宪法是根本法和统一法，是党规和国法的统领。问题的要害在于，党组织遵守的仅仅是党规，不包括国法。党组织与党员不同，在宪法以外的国家法律内也没有直接规范中国共产党的内容。如果我们设想作为整体的党是在国法下面，那么就会与其领导地位相冲突。现在官方的提法是“党领导立法，并在宪法法律内活动”，如果党在国家法律内活动，那么又如何领导立法呢？但是如果我们将这里的“法律”做一个扩大的解释，认为“法律”包括国法和党规，就能解释的通了。十八届四中全会已经将党内法规看作社会主义法治体系的一部分了，中国的法既包括党规又包括国法。

杨明宇

 

中国共产党不但是德性党、先进党还是变革党。如果仔细研究中国的宪法、中国共产党章程以及历次党代会的报告，就会发现其中包含对中国所处阶段的分析、确立下一个阶段的目标和需要完成的任务。这从一个侧面反映了党是在引领者国家和人民前进的，具有变革性。如果领导党一直处于过去的、保守的国家法律之下，这种变革就无法实现。但是这种变革又不能是无序的、任意的，而是通过党规来规范的。

野野村

听了教授的讲解，我理解了中国共产党是一个“君子党”。在我们国家也有“日共”，但是人们对“共产党”有些偏见，认为它不是一个很好的词。中国共产党如果能叫“中国君子党”，国际形象一定能有极大的改善。

柯华庆

 

也不能这么讲。其实这里涉及到一个名实关系的问题。中国共产党是接受马克思主义指引的社会主义方向，最终目标是要实现共产主义。按照马克思的设想，在共产主义社会，每个人能得到全面发展的，是完全自由的。我有一本书是《论共同自由》，讲的是通过制度设计在现实中尽可能保障每个人的自由。共产主义是理想中的每个人都能得到全面的自由，是令人向往的。中国共产党在接收马克思主义的时候有一个中国化的问题。也许你们“日共”的名声不太好。但是在中国，提到中国共产党，大多数人都是崇敬的心态。并且我们从1949年到现在，党领导这么一个大国取得了很大的进步。像一个人一样，党也生过病，但是整体的肌体是健壮的。我不是共产党员，但是也非常认同党的领导。

外媒说中国不是民主政治，这是一种极大的误解。中国的人大和政协委员来自各个层面的人，考虑职业、党派、性别、民族等等方面，是具有代表性的。领导党是从各个阶层挑选先进分子组成的，具有代表性和先进性。而西方的政治可能更多是一种“精英政治”，中国的体制是“先进导国”。各个阶层都能选出先进分子，所以底层人民不会失语，能够关注底层人的利益。我认为中国在这一点上比西方做得好。

另外，西方古典政治倡导政治人必须是道德的，从马基雅维里开始，政治人开始脱离德性要求逐渐沦为经济人。我写过《党导民主制：正当性与价值》专门论证这个问题。首先，西方政治实际上是将经济人的逻辑套用在政治之上，是没有正当性的。其次，党争民主制适用到现在是有其社会基础的。一旦这个基础瓦解，党争民主制就要走向衰弱，这种现象西方国家已经出现了。相比之下，社会主义国家的政治人应当是道德人，党导民主制是有正当性和优越性的。今天时间有限，就不就展开了。

野野村

党规是如何制定的？有什么样的程序？

柯华庆

 

刚才我们将党规区分为党内法规和党导法规。党内法规是内部的，可以由中国共产党自己以党内民主的方式制定和通过。至于如何制定，现在已经有《中国共产党党内法规制定条例》进行具体规定，党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委有立规权。现在七个副省级的党组织也在进行立规的试点，我预测未来在设区的市也会有立规权，与立法权相统一。

再来讲党导法规的问题。在理想状态下，党导法规由于涉及党和其他组织的关系，应当是由党制定，再由全国人大通过。另外一种方法是在宪法中授权中国共产党制定党导法规，如果宪法通过了，也能解决正当性和统一性。

中国这种体制也是刚刚起步，这几年的进步非常大。2011年中办法规处提升为法规局。十九大报告中已经提出中国法治的原则有两个，“依法治国与以德治国相结合”、“依法治国和依规治党有机统一”。以德治国与依规治党是联系在一起的，一经一纬定位了中国特色社会主义法治体系。习近平总书记在指示中也强调“依规治党与依法治国统筹兼顾、一体建设”。这意味着十八大之后对中国法治未来的方向框架基本定了，我们的任务是从理论方面进行解读。

野野村

党规是公开的吗？很多我在网上没有查到。

柯华庆

 

这个问题可以从四个方面来理解。第一，逐渐公开透明是一个过程。从2012年开始，党内法规有了很大的进步，立改废释的工作取得了很大的成果，党规会越来越公开。相关的要求在《中央党内法规制定工作二个五年规划》中已经提到了，我们可以期待党规会越来越规范、越来越公开。第二，但是我也认为，有些党规是不会公开的，有些可能是有范围的公开，例如发到县团级、省部级。每个国家都有些保密性的东西，这也很正常。第三，我们也需要理解，有些东西没有制定成规则，或者没有公开，并不意味着胡乱行事。因为很多是约定俗成的惯例，这也是一种规则。例如协商民主，对选举人的推荐需要做很多前置性的工作，这些工作不太容易形成纸面上的规则。表面上会有暗箱操作的嫌疑，但是实际中是按照惯例行事。最后，党法党规需要保持一定的灵活性，这样才能保证党的领导是有力的。现在很多人做党规研究没有注意到党规与国法之间的不同，用国法思维来套用党规，容易理解偏差。比如，党规中包括党德，这就与国法差别很大。

我们团队研究党内法规起步比较早，当时有很多人不理解。如今全国范围内成立了三十多家党内法规研究机构，可见党规越来越受重视。十九届三中全会通过了党和国家机构改革的方案，确立了党领导一切的地位。如果这种领导是规范的，那就必须继续推进党规建设。

野野村

最近很多外媒关心中央委员会是不是快要开会了，如果党规能够越来越详细、公开，外媒就不用大费周章地去猜测、非议。日本的最高行政机关是内阁，最高的会议是“阁议”，每周开两次会，但是我们也不了解这类会议有没有相应的法律。

全国人大宪法修改增加了共产党的领导，有何意义？与限任制的取消有什么关系吗？

柯华庆

 

今年二月份我接受了美国多维新闻网的专访，详细论证了这个问题。简单来说就是，党导立宪制也可以用来解释有关中华人民共和国主席限任制的修改。目前在党章中没有规定党的总书记的限任制，也没有规定中央军委主席的限任制。现在我们要树立起党的领导体制，做到党、政、军的“三位一体”，这样一来对照有关总书记的规范来取消国家主席限任制也就顺理成章了。也就是说，目前取消限任制不意味着倒退。我们展望未来在《中国共产党章程》中以某种方式规定限任制，同时规定党、政、军的“三位一体”。这样的话问题就可以顺利解决了，我相信未来会有这样的进步。

很多人受西方的影响期待通过国家主席的限任制倒逼总书记的限任制，这实际上是不理解中国共产党的领导地位的表现。法治是由政治决定的，宪法的首要任务是赋予国家政治正当性，组织国家权力、保障公民权利在这之后，这是美国一本畅销世界的教科书《政治科学》（罗斯金等著）中的观点。限任制的规定属于组织国家权力的一类规定，应当服从于宪法第一条，而不是与之对抗。这次有关限任制的修改体现了将党和国家最高领导人任期相统一的趋势。

野野村

中国在快速的发展，有些规则跟不上实践的发展，相信未来这些想法能够得到落实。

伊藤淑美

我想问，党的总书记、党的领导干部都是党员，他们遵守的规范不同吗？

柯华庆

 

不同。以《中国共产党廉洁自律准则》为例，就能看出对党员领导干部和对普通党员的要求是不同的。身份地位越高，需要遵守的规则就越多、要求越高、越严。职务越高，自然责任也就越大，遵守的规则增多是顺理成章的。

野野村

我是政府的公务员，不是党员，但是据我了解好像自民党并没有这么多的要求。

柯华庆

 

自民党是执政党，不具有领导党的地位，所以规则没有这么严格。

 

野野村

很感谢柯老师的解答，这种解释提高了我对中国的理解。现在所有国家都在关注中国，但是官方的宣传往往令外国人看不懂、很难理解中国。

柯华庆

 

这与中国的理论建构落后有关。中国改革开放时期主要是学习西方，理论也是“言必称西方”，就像美国早期“言必称欧洲”一样。现在中国的理论逐渐成长起来了，只有理论上说得通了才能通过通俗的语言宣传，这点有赖于长期的努力。我对十八大以来对整个法治定位充满信心，我们作为学者的使命是在理论上把这个问题说清楚。

深入且友好的会谈结束之后，柯华庆教授赠送了野野村先生和叶藤女士《党规学》和《论共同自由》。最后，参会人员合影留念。

柯华庆教授简介

中国政法大学党规研究中心主任，教授，博士生导师。实效主义法学和改革哲学、共同自由价值和党导立宪制理论创立者。中山大学哲学博士，中国社会科学院法学研究所和康奈尔大学法学院博士后，斯坦福大学法学院访问学者。主编中国第一部《党规学》（上海三联书店2018年版），在上海三联书店出版“柯华庆著作序列”：《第三次变革》、《论共同自由》、《实效主义》、《直觉主义逻辑的语义基础》等。《合同法基本原则的博弈分析》（中国法制出版社出版）。在《哲学研究》、《法学研究》和《教育研究》等刊物发表学术论文60余篇。

文字整理和编辑：杨明宇

END

作者：柯华庆

出版社：上海三联书店

ISBN：978-7-5426-7301-8

售价：68元

主编：柯华庆

出版社：人民出版社

版次：2020年10月第1版

字数：300千字

ISBN：978-7-01-022476-3

定价：59元

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